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国家公园如何兼顾生态保护与社区福祉

2019-10-09 11:31来源: 澎湃新闻编辑:cfej2

       钱江源——中国第一批国家公园体制试点之一,位于浙江省西部开化县境内。
       “我们以前砍木头卖木头,现在不让砍了。国家公园要搞保护的,那我们老百姓怎么办啊?”“都不让我们砍木头了,补偿是有的,但哪有卖木头的钱多啊。”在钱江源国家公园体制试点区内,一些村民跟我这样说。
       国家公园,对于很多国人来说已经不是一个新鲜的词。随着近些年境外旅游的升温,美国黄石、加拿大班夫、澳大利亚卡卡杜等,似乎已经给国家公园带上了根深蒂固的荒野烙印。可是,中国的国家公园也会是这样吗?答案当然不是,或者说不全是。尽管中国国家公园的核心使命被界定为生态系统的“最严格保护”,但在人口大国的国情之下,人的生存无时无刻地与自然环境交织在一起。

 

国家公园里的村庄。钱江源是一个人地关系紧密的国家公园。

       地处经济发达地区,钱江源内人与地、发展与保护的问题,似乎显得尤为突出。森林禁伐政策下村民的顾虑正是中国紧密的人地关系的一个缩影。保护与发展的矛盾,也是中国的国家公园,乃至其他自然保护地管理中的一个共性。在这一背景下,国家公园的“最严格保护”如何切入?保护的绩效和居民的福利,是否如鱼和熊掌不可兼得?
       围绕上述问题,我于2018年5到7月期间在钱江源驻点开展了两个多月的实地调研。前面提到的村民对禁伐之忧,也正是在此期间所获知。然而需要澄清的是,调研发现,村民所描述的禁伐政策并非因国家公园而起,而是生态公益林保护的必然要求。由于群众难以理清国家公园和国家森林公园之别,在钱江源的禁伐问题上,国家公园纯属被“误伤”。尽管国家公园确实要求在生态系统尺度上实施“最严格的保护”,但在钱江源的实践中,国家公园相比生态公益林给出了更高的补偿标准,使老百姓从中获得更多的生态红利。
       钱江源保护的是什么?
       在驻点调研期间,除了学术性的访谈,我也常常有机会和当地百姓在茶余饭后随意闲聊。“国家公园,这国家的东西,为什么选了我们开化?”“某某地方比我们这里好看多了,怎么不选那里啊?”类似这样的问题,几乎是被问得最多的。这或许也是很多其他地区的群众对于中国国家公园的疑问。
       在中国,国家公园有“生态保护第一”、“国家代表性”、“全民公益性”这三大理念。前两个理念可以说是给国家公园的基本条件提出了要求。从生态保护的角度看,钱江源的全国意义是显而易见的,其中最为突出的保护价值是其全球稀有的大面积集中连片的低海拔中亚热带原生常绿阔叶林。在钱江源范围内,南端是原古田山国家级自然保护区所在地,而北端则是原钱江源国家森林公园。
       鉴于钱江源突出的生物多样性价值,中国科学院植物研究所联合多家重点高校在这里建立了长期的森林生物多样性监测网络研究样地。中国科学院傅伯杰院士曾评述道:“古田山国家级自然保护区是钱江源国家公园的核心区域,其常绿阔叶林生态系统,具有很高的服务价值。……在世界上也具有典型性。”中国科学院植物研究所原所长马克平研究员也曾提到:“古田山国家级自然保护区有原始森林,钱江源国家森林公园有不同演替系列的森林,组合起来就是一个完整的展示样本。”
       连接南北两端的区域历来没有被任何类型的保护地所覆盖,是钱江源范围内农林业相对密集、保护价值相对偏低的区域。但从生态系统的角度来看,中段和南北两端属于同一片低海拔中亚热带原生常绿阔叶林生态系统,其相互之间具有紧密的关联。与其他以单个物种或景观为保护目标的保护地不同,国家公园的使命是保护完整的生态系统,同时追求人与自然的和谐。将中段区域也同样划入国家公园的范围,正是国家公园生态系统尺度整体保护目标的体现。
       保护和社区发展的矛盾
       在生态学刚刚兴起的时候,自然生态系统和人是被割裂看待的。随着科学认知的不断发展,越来越多的研究开始认为,生态系统的管理不能脱离人的因素。对人的简单排斥,不仅忽视了人也是生态系统中的一类物种这一事实,而且对于人与自然长期共生的生态系统而言,排斥人类的管理或许会打破既有的平衡、引发新的生态问题。
       我们的研究也将自然生态和当地社区作为国家公园的两个平等、统一的组成部分来看待,认为在有针对性地修复改善生态环境的同时,应尽量不影响甚至提升社区群众的福祉。
       一般来说,如果生态保护的实施影响了群众的福利,政府、公益组织或者其他获利者会对受影响的群众提供以资金为主的补偿,即生态补偿。但我国目前在实施的生态补偿通常是一个行政区(如省)或一个流域一套补偿办法。在政策要求的范围内,群众被限制特定的资源利用活动,并因此按土地面积或人口数量获得一定数额的补偿。这种方式在我国推行了已有数十年,生态公益林就是采取了这种严格保护、按标准补偿的管理措施。多年以来,为我国自然资源的保护发挥了重要作用。
       但这种管理方式也存在缺陷,正如开篇提到的,很多百姓反映,被剥夺资源利用权以后,补偿的收益并不能弥补其经济的损失。事实上,在大面积实施一刀切的保护背后,除了政府的资金投入以外,社区群众也在为保护的成本买单。
       打破固有模式,建立新的平衡?
       事实上,钱江源地区已经通过实施保护地役权改革在构建保护与发展之间新的平衡方面开始了探索。所谓保护地役权,简单讲,就是在不改变土地权属、保留原住民基本发展权、充分尊重既有人地关系的情况下,将集体土地管理权和经营权统一收归国家公园管委会。收归之后,村委会依然享有土地所有权,原住民依然可以在允许范围内对土地实施传统利用方式,但其经营行为将通过特许经营等方式进行统一布局,以实现统一管理的目标。在这一地保护地役权的改革中,补偿标准从生态公益林的每亩40元提高到了48.2元。此外,在这一补偿的底线上,钱江源还将通过提供公益岗位、产业帮扶、基础设施建设、特许经营等途径,让群众获得更大的利益。

       那么,多元化的补偿和管理方式如何更加精细、更加科学地予以布局?为此,我们在对钱江源的自然生态环境进行分析评估的同时,也对其范围内的4个乡镇21个行政村进行了多轮走访,包括对各个村委会的访谈和对抽选村民的入户调研等。调查发现,在当地社区中,有近三分之一的人口在外出打工,而留在村内的多为年龄偏大且受教育程度不高的群体。除外出打工收入以外,本地居民的经济收入主要来自于茶叶(主要为茶青售卖)、油茶、农家乐、农田种植等,且不同乡镇有不同的产业结构,农田收入普遍较低。
       把这种社区特征与自然生态环境评估的结果相结合,我们通过三个核心步骤,对四个乡镇分别如何统筹严格保护和社区福祉提出了不同的管理措施。
       第一,定保护目标。钱江源不同地区的生态状况不同,保护策略也不同。是现状维持还是生态修复要视情况而定。通常,农田、经济林等类型的土地比例过高,其生态系统的价值和应该发挥的生态功能就会受到影响,需要进行适度的生态修复。
       第二,看社区生计结构。本着兼顾严格保护和社区福祉的原则,需要注意拟定的生态修复措施是否影响居民的生计结构和经济收入,以及在多大程度上有影响。以此作为后续生态补偿的参考依据。
       第三,考虑居民特征。如果纯粹只以修复所损失的群众经济收入为补偿依据,在管理上存在两个问题,其一是直接成本是否过高,其二是能否对所有受影响的群众都适用。我们的研究发现,当地居民以年龄较大、受教育程度较低的群体为主,这类人群通常都比较依赖农业、林业的生产生活方式,且转产转业能力较低。对于这类人群,根据生态修复造成的经济损失提供现金补偿是确保其失地后福利依然有所保障的最佳方式。另外还有一类年龄相对较轻或受教育程度相对较高的群体,有能力从事非农产业,则可以不拘泥于资金补偿,而探索多元补偿方式,如提供转产转业的政策和技术扶持等。
       总而言之,人与自然的和谐,不仅意味着生态环境的改善,也意味着生态的红利被转化为人与自然共同的红利,意味着以此为生的群众以一种积极、乐观的心态投入保护的工作。要实现中国国家公园“最严格保护”和人与自然和谐的管理目标,必须走精细化的管理路线,把保护目标、社区生计结构、居民特征等管理要素都在空间上逐一细化之后,才能在决策中对其进行有机整合并制定符合严格保护要求、兼顾社区福祉的统筹管理政策。也唯有如此,才能使国家公园的生态系统价值无论是从保护的角度还是社区福祉的角度得到充分的发挥。